ORDINE DEGLI ARCHITETTI, PIANIFICATORI, PAESAGGISTI E CONSERVATORI DELLA PROVINCIA DI BRINDISI
Prot. n.
Brindisi, 01 agosto 2014
OSSERVAZIONI
Osservazioni alla delib.ne di G.M. n. 234 in data 03 luglio 2014 avente per oggetto: Adozione ai sensi dell’art. della L.R. 23 giugno 2006, n. 17, del Piano Comunale della Costa- PCC, per il tratto costiero di competenza regionale. Presa d’atto degli elaborati tecnici relativi alla pianificazione, in variante al vigente P.R.G., estesa all’intero “territorio costiero” brindisino così come perimetrato dal vigente PUTT/p e PPTR, in ottemperanza agli indirizzi resi ai sensi della l.r. n. 56/1980 con DGC 11/09/2013, n. 291.
Questo Ordine, anche attraverso il lavoro svolto dalla commissione interna sugli strumenti urbanistici, intende far pervenire, in spirito di collaborazione e di assunzione della propria responsabilità, quale soggetto attento alle dinamiche urbane e ai processi di più corretto uso del territorio, le proprie osservazioni al piano in oggetto, adottato con delib.ne di G.M. n. 234 in data 03.07.2014.
Le stesse vengono formulate nella preliminare considerazione dell’art. 1 della L.R. n. 17/2006, che recita:
1. Nell'ambito della gestione integrata della costa, la presente legge disciplina l'esercizio delle funzioni amministrative connesse alla gestione del demanio marittimo e delle zone del mare territoriale conferite dallo Stato ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, individuando le funzioni trattenute in capo alla Regione e quelle conferite ai Comuni e alle Province.
2. Per gestione integrata della costa s'intende il concorso della pluralità di interessi pubblici, ai diversi livelli territoriali, nella valutazione delle azioni programmatiche finalizzate all'uso, alla valorizzazione e alla tutela del bene demaniale marittimo.
3. Per gestione del demanio marittimo e delle zone del mare territoriale s'intendono tutte le attività e i compiti individuati dall'articolo 105, comma 2, lettera l), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni e agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59) e successive modificazioni , in attuazione dell'articolo 117 della Costituzione, così come modificato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
4. L'azione regionale in materia di demanio marittimo si conforma ai seguenti principi:
a)salvaguardia,tutelae uso eco-sostenibile dell'ambiente;
b) pianificazione dell'area costiera;
c) accessibilità ai beni del demanio marittimo e al mare territoriale per la loro libera fruizione;
d) semplificazione dell'azione amministrativa;
e) trasparenza delle procedure e partecipazione alla definizione degli indirizzi;
f) integrazione tra i diversi livelli della Pubblica amministrazione, attraverso forme di cooperazione e di concertazione;
g) decentramento amministrativo dei compiti e delle funzioni connesse;
h) sviluppo armonico ed eco - compatibile del turismo balneare.
L’art. 2 della stessa legge indica che:
1. L'esercizio delle funzioni di cui all'articolo 1, comma 1, ha luogo sulla base della pianificazione che si articola nei livelli regionale e comunale.
L’ art. 3 stabilisce che:
1. La pianificazione regionale si attua mediante il Piano regionale delle coste (PRC).
2. Il PRC, previa ricognizione dello stato attuale del bene e delle sue caratteristiche fisiche, nonché dei Piani territoriali di coordinamento provinciali, laddove approvati, e dei Piani territoriali regionali, generali e di settore, disciplina, in attuazione degli indirizzi fissati a tal fine dalla Giunta regionale, sentite le Province territorialmente competenti, le attività e gli interventi sul demanio marittimo e sulle zone del mare territoriale, per garantirne la valorizzazione e la conservazione dell'integrità fisica e patrimoniale.
3. Il PRC contiene gli studi, le indagini e i rilievi sulle dinamiche naturali del sistema geomorfologico e meteomarino, nonché le linee guida per la progettazione delle opere di ingegneria costiera, quali: opere di difesa, porti turistici e cave di mare per il prelievo di sabbia da destinare al rifacimento degli arenili in erosione.
Infine l’art. 4(Piano comunale delle coste):
1. Ai principi e alle norme del PRC devono essere conformati i Piani comunali delle coste (PCC), ancorché approvati e/o predisposti per effetto di norme regionali previgenti.
Innanzi tutto, quale premessa di approccio e di metodo, richiamiamo l’esigenza che qualunque tipo di pianificazione esecutiva e di dettaglio sia ricompresa, in forma di assoluta coerenza ed omogeneità, all’interno della strumentazione urbanistica di carattere generale.
Nel caso specifico, non possiamo immaginare che un Piano di rilevante importanza quale quello delle coste, nasca e si collochi all’interno della logica di variante al vigente PRG, quando, in ossequio alla normativa regionale di riferimento, dovrebbe costituire parte integrante del PUG.
Riteniamo quindi necessario che il PCC venga prima inserito nel contesto delle previsioni del PUG e poi approvato, nelle parti di dettaglio, in attuazione dello stesso strumento, per il quale auspichiamo la sostanziale ripresa dell’iter di approvazione e la sua tempestiva definizione.
Non condividiamo quindi la scelta, effettuata sulla base degli indirizzi contenuti nella DGC n. 291 dell’11.09.2013, di anticipare nel piano delle coste previsioni che invece spettano alla pianificazione generale, attraverso una estensione all’intero territorio costiero brindisinodelle competenze che le norme attribuiscono al PCC.
Una scelta che si basa sul modesto sviluppo della costa di competenza comunale, in quanto delegabile dalla Regione ai sensi della LR n. 17 del 23.06.2006, che ha una lunghezza di soli 14 km circa sugli oltre 59 km di costa dell’intero territorio comunale.
Tali motivazioni, a nostro avviso, sia pure comprensibili, sono comunque insufficienti a giustificare una deroga di fatto alle norme vigenti ed ai principi fondamentali della disciplina urbanistica (primo fra tutti la gerarchia dei livelli di pianificazione), che introduce, tra l’altro, notevoli elementi di contraddizione e criticità, sia dal punto di vista della regolarità amministrativa che dell’efficacia delle previsioni e delle prescrizioni del piano.
Infatti, la stessa deliberazione n. 234/2014 dispone l’adozione del PCC solo per il tratto costiero di competenza regionale, ai sensi dell’art. 1, comma 5, della LR 17/2006, riservandosi di proporre una successiva variante al PRG per il territorio escluso da tale competenza. Territorio che viene però compreso negli elaborati del piano adottato, secondo la perimetrazione dell’allora vigente PUTT e del PPTR adottato (attualmente approvato).
Questo porta ad un quadro poco chiaro circa l’applicabilità delle norme di attuazione del piano, le quali, dove riferite ad aree non di effettiva competenza del piano, ovvero esterne a quelle demaniali di competenza regionale (quindi delegabili al Comune), non avrebbero alcuna efficacia e resterebbero “sospese” fino all’approvazione della variante al PRG o (come auspichiamo) del PUG, fatti salvi i vincoli e le destinazioni già esistenti.
Un altro aspetto, che riteniamo fondamentale, riguarda la mancanza di partecipazione al processo di pianificazione, in contrasto sia con i principi della concertazione e della copianificazione, che, con la specifica indicazione dell’art. 2, comma 2, della LR n. 17/2006, sono così sanciti: “Il processo di pianificazione ha luogo con la collaborazione delle Province, sentite le associazioni portatrici di interessi generali in materia ambientale, territoriale e turistica”.
Non ci risulta che ciò sia avvenuto, ma certamente non ci sono state comunicazioni, consultazioni o altra forma di coinvolgimento rivolte a questo Ordine, che non avrebbe fatto mancare idee, proposte e contributi. La storia economica ed urbanistica di questa Città è stata spesso caratterizzata da scelte assunte in carattere d’urgenza, magari sotto il peso della perdita di finanziamenti, salvo il dovere riconoscere, a posteriori, l’inutilità, se non il danno delle operazioni effettuate.
Si ricorda che, in adeguamento alle disposizioni della legge regionale n. 20/2011, la Giunta regionale pugliese aveva approvato, con Delibera 1328, del 3 agosto 2007, il Documento “Indirizzi, criteri ed orientamenti per la formazione dei Piani Urbanistici Generali (PUG)”, entrato in vigore il 29 agosto 2007, con la pubblicazione sul BUR 120, del 29 agosto 2007.
Il Documento, elaborato con le procedure previste dall’art. 5 della legge urbanistica regionale, indicava come dare concreta attuazione a obiettivi e principi introdotti dalla LR citata, a cui ispirarsi per una corretta pianificazione locale, quali la “tutela dei valori ambientali, storici e culturali espressi dal territorio, nonché della sua riqualificazione, finalizzati allo sviluppo sostenibile della comunità regionale” e la “sussidiarietà mediante il metodo della copianificazione, dell’efficienza dell'azione amministrativa attraverso la semplificazione dei procedimenti, della trasparenza delle scelte con la più ampia partecipazione sociale e della perequazione”.
Tutte queste considerazione erano presenti all’interno del Documento Preliminare Programmatico del PUG in itinere, condivisibili nel metodo come nei contenuti.
A quest’ultimo aspetto si collega la riflessione sulla scelta operata nel provvedimento di adozione del piano secondo cui il PCC andrebbe escluso dalla procedura di VAS, ovvero semplicemente inserito nell’apposito registro, successivamente alla validazione regionale, ai sensi dell’art. 7, comma 7.2, lettera b), del Regolamento Regionale n. 18 del 09.10.2013,
Facciamo notare che il caso richiamato riguarda “modifiche obbligatorie ai piani urbanistici comunali, volte all’adeguamento a disposizioni o a piani e programmi sovraordinati …”.
Al contrario, il piano in esame costituisce uno strumento del tutto nuovo, per quanto attuativo del sovraordinato PRC, del quale comunque non si limita a recepire le prescrizioni, ma determina l’assetto localizzativo, la perimetrazione e la diversa destinazione, anche con lo strumento della delocalizzazione, delle aree di competenza.
Su tale questione risulta comunque chiaro il punto 4.E delle istruzioni operative necessarie alla redazione dei PCC, approvate con DDR Puglia n. 405 del 06.12.2011. In cui viene richiamato il parere dell’Autorità competente per la VAS del PRC circa la necessità di sottoporre alla verifica di assoggettabilità i piani comunali delle coste, ai sensi dell’art. 6, comma 3, del D.lgs. n. 152/2006.
Risulta pertanto evidente che, prima dell’adozione del PCC, il Comune fosse tenuto quanto meno ad espletare la procedura prevista per la verifica di assoggettabilità, di cui all’art. 12 del D.lgs. n. 152/2006 ed all’art. 8 della LR n. 44/2012, che comprende, tra l’altro, la consultazione dei soggetti competenti in materia ambientale e degli enti territoriali interessati. Tutto questo al fine di definire la portata ed il livello di dettaglio delle informazioni da includere nel rapporto ambientale.
L’art. 1, co. 1 del citato decreto recita: La valutazione ambientale strategica è avviata dall'autorità procedente contestualmente al processo di formazione del piano o programma.
E il co. 3 dello stesso articolo dispone che: La fase di valutazione è effettuata anteriormente all'approvazione del piano o del programma, ovvero all'avvio della relativa procedura legislativa, e comunque durante la fase di predisposizione dello stesso. Essa è preordinata a garantire che gli impatti significativi sull'ambiente derivanti dall'attuazione di detti piani e programmi siano presi in considerazione durante la loro elaborazione e prima della loro approvazione.
Il co. 5 dello stesso articolo riporta che: La VAS costituisce, per i piani e programmi a cui si applicano le disposizioni del presente decreto, parte integrante del procedimento di adozione ed approvazione. I provvedimenti amministrativi di approvazione adottati senza la previa valutazione ambientale strategica, ove prescritta, sono annullabili per violazione di legge.
Un altro elemento di criticità del PCC adottato, che in qualche modo limita la partecipazione, è da riscontrare nella scarsa chiarezza di alcuni elaborati grafici, in particolare quelli della zonizzazione, dovuta alla frequente sovrapposizione dei retini, a volte non corrispondenti a quelli riportati in legenda, il che comporta una certa difficoltà di lettura delle stesse previsioni del piano, che rende più difficile una più attenta analisi di quanto oggetto delle presenti osservazioni.
Anche per tale motivo, oltre alle motivazioni sopra riportate, riteniamo opportuno che vadano distinte in modo più chiaro quelle che sono le previsioni oggetto di effettiva adozione, in quanto di specifica competenza del piano, da quelle che derivano dalla estensione della pianificazione operata a seguito della DGC n. 291/2013 e che dovrebbero essere oggetto di successiva variante al PRG.
Una distinzione che andrebbe associata ad una maggiore articolazione delle scale di rappresentazione, con l’utilizzo di scale di maggiore dettaglio (1:1000) per le aree del demanio regionale, interessate alla regolamentazione, come del resto viene previsto al punto 3 delle suddette istruzioni operative regionali. Questo dato, peraltro, contrasta con il carattere di dettaglio con il quale le NN.TT.A. analizzano i temi dei manufatti o degli specifici interventi, anche laddove si parla di non meglio definiti Musei itineranti o centri benessere, che potrebbero rivelarsi del tutto incompatibili con i contesti trattati.
In ordine alle previsioni del piano ed alle valutazioni rispetto all’esistente (anche caratterizzato dalla presenza di insediamenti abusivi all’interno della fascia dei 300 mt dalla linea del mare o in aree tipizzate quali agricole) va richiamato l’art. 11 delle NN.TT.A del PRC che recita:
Il PCC prevede le norme transitorie volte a disciplinare le modalità di adeguamento dello stato dei luoghi antecedente alla pianificazione.
In particolare detta le modalità:
1. per il rientro nel limite massimo consentito di utilizzo della “linea di costa concedibile” per Stabilimenti Balneari (non superiore al 40%), secondo i criteri di cui all’16 – comma 7 - della legge regionale 17/2006;
2. per la trasformazione dei manufatti preesistenti di “tipo stabile”, quali opere di difficile rimozione, escluse le sole pertinenze demaniali, in “strutture precarie”, ovverosia di facile rimozione;
3. per la rimozione delle recinzioni, ancorché regolarmente autorizzate, in quanto considerate pregiudizievoli ai fini dell’accesso al demanio marittimo, anche se non strettamente destinato all’uso turistico – ricreativo;
4. per la trasformazione degli accessi privati in pubblici, al fine di garantire la massima fruibilità del demanio marittimo, anche per mezzo dell’esproprio;
5. per l’individuazione di apposite aree da destinare alla traslazione delle concessioni non rinnovabili, in quanto in contrasto con il PCC;
6. per l’eliminazione di tutte le barriere architettoniche, sia pubbliche sia private;
7. per la realizzazione di fasce di spiaggia ortogonali al mare (FO) tra due concessioni contigue esistenti, della larghezza non inferiore a 5 m, attraverso la cessione di almeno 2,50 m da parte di ciascuna di esse, e di fasce di spiaggia parallele al mare (FP/3) per i camminamenti;
8. per l’adeguamento dei manufatti preesistenti alle prescrizioni del PCC. L’adeguamento deve avvenire entro il termine massimo di anni due dalla data di approvazione del PCC, ad eccezione delle singole fattispecie diversamente normate;
9. per l’eliminazione delle interclusioni rivenienti da concessioni che insistono sullo stesso fronte mare;
10. per il rientro nei parametri fissati dall’art. 8.1. delle presenti norme;
11. per la riduzione del fronte mare in concessione, in presenza di acquisizione di aree relitte che comporta un incremento della superficie complessiva superiore al 20%.
Rispetto al contenuto del PCC in esame, ferme restando le valutazioni sopra espresse, riteniamo certamente condivisibili gli obiettivi generali di tutela del paesaggio, di salvaguardia dell’ambiente, di garanzia del diritto dei cittadini all’accesso e alla libera fruizione del patrimonio naturale pubblico, nonché di disciplina per un suo utilizzo eco-compatibile.
Così come apprezziamo lo sforzo dell’Amministrazione nella direzione di:
- un incremento della “linea di costa utile”, tramite l’acquisizione di ampi tratti di costa attualmente di competenza dell’Autorità Portuale o di aree del demanio statale, non più di interesse militare;
- una rideterminazione del demanio marittimo, che ricostituisca una effettiva fascia demaniale costiera;
- la messa in sicurezza geomorfologica del litorale, per una sua piena fruibilità.
Per quanto riguarda la pianificazione indicata per costa a nord, la consideriamo interessante e in buona parte condivisibile, come impostazione generale, per quanto, come già detto, essa rimanga di fatto indefinita ed inefficace.
Vogliamo quindi ribadire la necessità di una pianificazione complessiva del territorio comunale, che sia un riferimento chiaro e condiviso per i piani e gli interventi specifici e di maggiore dettaglio, a partire dalla definizione, in termini di risanamento complessivo nel rispetto dei vincoli legislativi di tutela, della fascia costiera entro i 300 mt. dalla linea di costa.
La differenziazione e l’utilizzo della linea di costa, fra lidi privati (che potrebbero usufruire dello strumento dell’accorpamento di aree non adiacenti) e spiagge pubbliche, devono essere oggetto di analisi costante, nel rispetto di quanto prescritto dall’art. 11 delle NN.TT.A del PRC, secondo una lettura che guardi alla complessa realtà costiera, che comprende la Riserva Nazionale di Torre Guaceto, le aree di Punta del Serrone o di Giancola (con le fornaci romane), il Parco delle Saline di Punta la Contessa (da escludersi dai conteggi e le percentuali fra lidi privati e spiagge pubbliche), ma anche le antiche torri costiere di avvistamento, le batterie e le casematte del secolo scorso, più in generale i beni e le aree demaniali, la cui tutela e la cui valorizzazione dovrebbero costituire il punto di forza di qualunque piano delle Coste, anche potendo ospitare quelle nuove funzioni di tipo ricreativo o turistico cui fa riferimento il PCC.
Tutto questo, come la tematica delle nuove viabilità, della “mobilità dolce o sostenibile”, dei nuovi parcheggi, dei nuovi servizi pubblici e di nuovi eventuali insediamenti, oggetto di probabili complessi e tortuosi procedimenti espropriativi, deve trovare collocazione nello strumento urbanistico più idoneo, evitando contrasti nei livelli di pianificazione, ricordando, in questa fase, l’esistenza, fra l’altro, di un Piano di Rigenerazione Urbana per la Sciaia, contesto sin qui compromesso da insostenibili densità abitative, in cui insistono luoghi nevralgici quali l’isola di Sant’Andrea con il Castello Aragonese e l’Opera a Corno, o l’ex Sanità marittima.
Per tutto quanto sopra rappresentato e al fine di potere meglio esplicitare le osservazioni qui sintetizzate, si chiede di volere sospendere quanto previsto e attivare le forme dovute di partecipazione e copianificazione, a garanzia di un contesto per il quale vanno applicate procedure di eco-sostenibilità ambientale e paesaggistica.
Il Consiglio dell’Ordine degli Architetti, P., P. e C. della provincia di Brindisi.